摘要：准确的定义泛财政存在困难。我们通过具有代表性的泛财政工具的来进行分析。在中央层面，政策性银行是主要的泛财政工具，包括国开行、进出口银行和农发行。而在地方政府层面，地方融资平台是主要的泛财政工具。因而，我们在中央层面以国开行作为政策性银行代表，地方层面则重点分析融资平台，以此为代表来分析泛财政。 国开行贷款结构以基建贷款和棚改为主，而 PSL 与专项建设基金是国开行曾经代表性的财政发力工具。目前 12.8 万亿国开行贷款中 55%是基建贷款，22%是棚改贷款。 棚改贷款在 14-17 年得到快速增长，从 2013 年占总贷款比重的 4%增加 22 个百分点达到 2018 年的 26%。随着 18 年下半年以来棚改工作逐步接近尾声，货币化安臵力度减弱，PSL 逐步退出。而专项建设基金创设于 2015 年 8 月，作为稳增长的重要工具，旨在解决重大项目资本金不足的问题。专项建设基金一方面可以增强实体部门加杠杆的能力，另一方面，通过资本金撬动商业银行和社会资本，可以进一步放大刺激效果，专项建设基金在 2015-2017 三年内共发行 7 批次，累计投放 2 万亿。 今年作为稳增长之年，地方政府受制于债务管控情况下，政策性银行再度成为政策发力重要抓手。今年政策先后出台关于支持基建的 8000 亿政策性银行贷款，提供重大项目资本金或为专项债项目资本金搭桥的 3000 亿特殊金融债券，以及国家基础设施投资基金等，国家基础设施投资基金规模可能在 5000 亿左右，这部分资金来源与使用模式尚不确定，政策性银行存在参与可能。 而城投作为地方的预算外资金来源主体，根本上起源于分税制改革导致的央地财权事权不匹配。上个世纪九十年代，我国实施“大包干”的地方政策，导致各地区贫富差距加大，中央政府财政枯竭的情况。为了解决这些问题，1994 年《预算法》开始实施，分税制改革在中国拉开帷幕，税收整体上移，财权分散、贫富差距等结构性矛盾得以缓和。但同时，地方政府发展经济的压力不减，而地方政府又受限于不得独立举债的规定，地方政府开始发展土地财政，并成立地方政府融资平台进行表外融资。 城投平台作为一种调和中央与地方财权博弈、满足地方政府发展与治理的重要手段，在历史的角力与演进中诞生，因此城投平台也被称为“第二财政”。 城投融资政策决定了城投债牛熊周期，往往也反映着宏观政策周期。1）2015 年至 2016 年上半年稳基建主导下城投融资政策放开，城投利差迅速下行。2）2016 年下半年至 2018 年上半年政策又转为防风险、控增量、堵后门。城投利差显著走阔。3） 2018 年下半年至 2020 年城投债务问题的导向再次由“遏制”转向偏“疏解”，城投政策利差再度出现明显下行。4）2021 年以来城投政策明显收紧，核心仍是严控隐债新增。